11｜“94版”汽车产业政策因何颁布【第一支柱】

撰文/武卫强

 

产业政策是指政府为了经济和社会目的 ，对于以制造业为中心的产业部门进行保护 、扶植 、调整和完善的一系列政策的总和 。产业政策的提法最早出现在日本，它曾经有效地推动了日本产业结构升级和国民经济持续高速增长。

 

我国从２０世纪８０年代开始研究产业政策，产业政策事实上是政府干预经济发展的重要表现手段 。

 

汽车产业政策因何颁布

 

汽车产业在国民经济中的特殊地位，一直是我国政府密切关注的对象。１９５６年７月１４日，中国人自己制造的第一辆汽车 ——— 解放牌载货汽车从长春一汽总装线上盛装下线，中国的汽车工业从此开始起步，开启了中国汽车工业滚滚历史长流。

 

产业政策事实上是政府干预经济发展的重要表现手段

 

汽车产业在１９８６年被中国政府明确为支柱产业，１９８６年４月公布的《 中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（ １９８６ — １９９０ 年 ）》提道：“把汽车制造业作为重要的支柱产业。按照高起点、大批量、专业化和联合发展的原则，以骨干企业为龙头， 形成长春第一汽车制造厂、 湖北第二汽车制造厂、济南重型汽车制造厂以及军工部门等汽车制造基地，同时改建扩建一批技术比较先进的汽车零部件专业化生产企业 。”

 

从那之后，政府在政策上对轿车领域给予了更多的资源倾斜，这也改变了当时汽车产业的格局。于是，一些地方和部门一哄而上，纷纷将轿车发展列为本地经济的支柱产业，全国汽车制造厂的数量在短时间内达到百余家。

 

1987年国务院北戴河会议明确建设一汽 、 二汽和上海 ３ 个轿车生产点

 

面对“村村点灯，户户冒烟”的散乱差局面，一年后的１９８７年８月，国务院北戴河会议明确建设一汽、二汽和上海３个轿车生产点。此后，进一步认定轿车生产应按“高起点、大批量、专业化”的原则，重点抓好零部件生产及相关工业，加速提高国产化率。北戴河会议所做出的决议深刻影响了此后中国汽车产业的进程，也为后来颁布的第一部汽车产业政策定了调子，那就是———“高起点、大批量、专业化”。

 

随后的１９８８年，国务院在《关于严格控制轿车生产点的通知》中明确提出轿车生产布局的“三大三小”战略，即国家只支持一汽、二汽和上汽３个轿车生产基地（“三大”）和北京、天津、广州３个轿车生产点（“三小”），而不再批准任何其他的生产点，唯一的例外是军工系统的奥拓和云雀。此后，在１９８９年３月发布的《产业政策要点》中，把已经批准的轿车项目列为国家重点支持项目。

 

短短几年时间，围绕轿车生产，中央三令五申要求汽车产业要全国一盘棋，支持大项目落地，严禁小项目上马。但是，现实的情况是，大项目短期内解决不了市场旺盛的需求，地方顶风作案的事件此起彼伏。在此背景下，当时的中国汽车工业联合会提交了一份建议报告，表示除了继续控制进口轿车，适当增加进口苏联及东欧国家的轿车数量外，建议增加轻微面包车的生产。报告认为，用轻型面包车代替部分公务用车是可行的。

于是，从２０世纪八九十年代起，全国城乡增加了成千上万辆小型面包车，人们亲切地将其称为“小面”。原本这种车是准备配置在县级以下城镇使用，没料到全国各大中城市包括北京在内也涌现出无数“小面”。这其中，天津大发、长安、五菱，包括山东的福田便是从那个时候发展起来的。

 

虽然扶持大企业的政策已经确立，但市场这个“无形的手”还是让“散乱差”愈演愈烈。在此背景下，汽车产业的混乱情况引起中央领导的高度关注。１９９１年１０月７日，当时的国务院副总理朱镕基来到中汽总公司视察，对汽车工业乱象提出批评，表示要把经济工作的重点转移到调整结构和提高效益的轨道上来。

 

１９９３年７月１７日，受国务院委托，机电部在一汽举行汽车产业政策座谈会。在座谈会的基础上，机电部和中汽总公司起草了《关于汽车工业产业政策要点》，在指出中国汽车工业存在的主要问题之后，明确了振兴汽车工业的目标及发展步骤。

 

从２０世纪八九十年代起，全国城乡增加了成千上万辆小型面包车，人们亲切地将其称为“小面”

 

１９９４年３月２１日，国务院第１６次常务会议审议通过国家计委起草的《９０年代国家产业政策纲要》，指出国家将通过各项措施，加快支柱产业的发展，其中包括“制定和发布统一的产业政策，并以法律、法规等形式保证实施”。《纲要》还明确，各项产业政策的制定由国家计委牵头，会同有关部门进行；产业政策的实施以各行业主管部门为主，由国家计委进行综合协调。为了发挥规模经济的优势，《纲要》对汽车投资项目的经济规模定下标准：轿车项目１５万辆以上、轻型货车１０万辆以上、轻型客车５万辆以上，都需要国务院批准。

 

经过一系列前期准备，１９９４年７月３日，国务院正式颁布《汽车工业产业政策》，这是中华人民共和国成立以来中国第一部汽车产业政策。“９４版汽车产业政策”的出台，无疑是中国汽车产业发展的标志性事件，对汽车产业的命运走向产生了深远的影响。

 

因“管控”过渡而有悖初衷

 

“９４版汽车产业政策”指出，“政策的制定是为把我国汽车工业尽快建设成为国民经济的支柱产业，改变目前投资分散、生产规模过小、产品落后的状况，增强企业开发能力，提高产品质量和技术装备水平，促进产业组织的合理化，实现规模经济。计划到２０１０年成为国民经济的支柱产业，并带动其他相关产业迅速发展。”

 

“９４版汽车产业政策”从现在来看确实是有很多先天不足之处。有些声音甚至扼腕叹息地称，“９４版产业政策误了中国汽车整整十年”

 

１９９４年产业政策出台之时，改革开放以来的第四次宏观调整已经开始了一段时间，零售物价的涨幅达到２１．７％。为了整顿金融秩序、治理通货膨胀，政府实行紧缩的财政和货币政策。产业政策的背景关键词就是“管控”。

 

作为整个汽车行业奠定基石的“填补空白”之作，“９４版汽车产业政策”从现在来看确实是有很多先天不足之处。依据产业政策思路，在ＷＴＯ 中谈判的５０％的外资持股上限也一直遭到了外界的争议，有些声音甚至扼腕叹息地称，“９４版产业政策误了中国汽车整整十年”。

 

《汽车工业产业政策》第六章第二十七条明确提出“国家鼓励汽车工业企业利用外资发展我国的汽车工业”，这使得外资品牌直接在华投资有“法”可依。

 

１９９１年２月８日，当时我国汽车工业最大的合资企业———一汽大众汽车有限公司正式成立，投资额为４２亿元人民币。第一汽车制造厂与德国大众汽车公司投资比例为６∶４。１９９７年３月２５日，中美合资上海通用汽车有限公司暨泛亚汽车技术中心有限公司的合同和章程在人民大会堂签字。１９９８年７月１日，广州本田汽车集团有限公司和日本本田技研工业株式会社各出资５０％，成立广州本田汽车有限公司。

 

一时间合资成风，外资品牌投资中国市场成为中国汽车行业的主题词之一

 

一时间合资成风，外资品牌投资中国市场成为中国汽车行业的主题词之一。诚然，“９４版产业政策”对中国汽车的过度保护遏制了自我的抗风险能力，在家长式作风的呵护下，汽车产业成为暴利行业，曾经产业报国的雄心壮志被现实唾手可得的暴利所磨平，自主开发核心技术成为空谈，大张旗鼓的制造转移之后，却并没有发生技术转移。

 

“９４版汽车产业政策”颁布前后，中国汽车业的主流思潮是“市场换技术”，但事实证明，这只是一厢情愿。

 

伴随改革开放带来的经济快速发展，普通消费者的强劲刚需催生了汽车“中国造”的狂飙急进，外资品牌通过合资的方式快速跑马圈地，全球品牌在中国市场享受了前所未有的饕餮盛宴，上千万元投资的４Ｓ店一年就能收回成本，跨国汽车公司更是赚得盆满钵满。

市场换技术成为外资大举进入中国市场的“强心剂”，市场换技术是既得利益者不劳而获的借口，真正被挡在门外迟迟难以施展拳脚的是土生土长的本土企业。

 

在核心技术被遏制，自主研发能力严重受限于设备、材料的情况下，自主品牌经历了艰难的拓荒期。

 

今天，我们需要从更多的维度去重新审视这部已经蒙上了历史尘埃的政策。“９４版汽车产业政策”出台之后，中国汽车工业有了长足发展的同时，人们更为关注的是原本国内汽车业“散、乱、差”的组织结构和汽车消费管理混乱、零部件发展滞后等状态并未被破除的局面，对照汽车工业产业政策的目标，只能说它是一部执行效果有悖初衷的政策。但是，任何事物都要放在历史的格局中去观察，有因才有果，任何人成为“事前诸葛亮”的机会是很小的。一位资深的汽车行业观察就曾经提及，“制定一个人人都满意的产业政策实在是太难了！”

 

 

唯大不破的思路还在延续

 

从１９５３年到１９９２年，中国汽车的产量经过数十年的发展，才仅仅突破百万辆大关，而且其中商用车占了大部分。而１９９０年开始，以轿车为代表的乘用车市场才逐渐爆发。

 

当时，汽车产业政策的外部环境也非常微妙，１９９４年恰逢中国入世谈判前夕，外国对于中国汽车市场虎视眈眈，但当时国内的普遍认同是保护汽车产业是应有之义。这从当事人的回忆中可见１９９４年产业政策出台的背景。

 

政府管理部门对于当时汽车产业的判断是“处于起步阶段，需要保护”

 

中国前入世谈判代表、中国ＷＴＯ 研究会副会长、原商务部部长助理、中国欧洲经济技术合作协会会长徐秉金在回忆当时的环境时曾表示，汽车产销量和产业布局存在严重的倒挂现象。“到１９９４年我们中国的汽车总的产量加起来就是１４０万台，就这么大的规模，但是当时的乘用车，就是小轿车只占１０万辆。”

 

政府管理部门对于当时汽车产业的判断是“处于起步阶段，需要保护”。徐秉金说道，基于这样的思路，所以在世贸谈判中就特别用到了“幼稚工业保护条令”。

 

“不能放开，为什么不能放开，我跟你美国也好，跟你欧盟也好，跟你日本比也好，不能同日而语，因为我们的发展水平差好几个档次。”

 

与此同时，汽车产业管理职能的分散也制约了政策执行的效果。汽车产业带动产业链条庞大，涉及的部门间博弈错综交错，从汽车管理机构的变迁就可见一斑。

 

有分析指出，改革开放以来，我国政府一直在探索如何弱化行政管理权力、强化企业自主权，期望发挥市场在资源配置中的决定性作用，用“市场之手”实现有效管理，但因为受制于多部门的长期博弈，使得这样的思路很难得到一以贯之的执行。

１９８２年国家开始实施改革试点，成立六大全国性工业公司，中国汽车工业公司就是其中之一，全国汽车企业尽归麾下，但不久国家又决定将一汽、二汽、重汽实行计划单列。后来中汽公司被撤销，成立中国汽车工业联合会。这期间，国务院曾一度设立汽车振兴领导小组及办公室，酝酿起草《中国汽车振兴法》。然后又撤销中汽联，重组中汽总公司。１９９３年取消中汽总公司的管理职能，成立汽车司并入机械部。１９９８年撤销机械部，组建国家机械局，３年后机械局成国家经贸委内设局。

 

汽车大国能否做强，取决于中国制造能否具有对技术的掌控能力，并在此基础上创新迭代、自主研发，产业合理化和实现自主开发能力是产业政策中的应有之意。现在来看，“９４版汽车产业政策”“重目标，轻过程”的思路非常明显，这使得自主研发在一定程度上沦为“表面功夫”。

 

细读１９９４版的《汽车产业政策》，发现大多数的条文都对于规模有量的明确规定，但是对于发展的质量和内涵却鲜有论述。无论是“２０００年汽车总产量要满足国内市场９０％以上的需要，轿车产量要达到总产量一半以上，并基本满足进入家庭的需要”，还是对于重点支持的企业或企业集团的定义中，均是对于产业规模的大篇幅概述，比如“年产汽车３０万辆以上的生产规模，年销售量达到２０万辆以上，用于技术开发的资金不低于年销售额３％的，国家支持其向年产规模６０万辆以上的目标发展”。

 

细读１９９４版的《汽车产业政策》，发现大多数的条文都对于规模有量的明确规定，但是对于发展的质量和内涵却鲜有论述

 

与此同时，同一章的第十三条中，还规定国家新批准的整车、发动机项目（含中外合资、合作项目）原则上按以下规模建设：① 发动机排量在１６００ＣＣ以下的轿车项目，不低于年产１５万辆。② 轻型货车项目不低于年产１０万辆。③ 轻型客车项目不低于年产５万辆。④ 重型货车项目不低于年产１万辆。⑤ 发动机排量在１５０ＣＣ以下的摩托车项目，不低于年产２０万辆。⑥ 排量在２５００ＣＣ以下的车用汽油发动机项目，不低于年产１５万台。⑦ 排量在３５００ＣＣ以下的车用柴油发动机项目，不低于年产１０万台。“不低于”的着重论述都体现出了一种“唯大、唯数字论”。

 

值得注意的是，当时尽管汽车产销量方兴未艾，但产业布局却持续一窝蜂之势。“除了西藏、新疆没有以外，各个城市都有汽车厂。中国的汽车工业发展面临着散乱差，又分散、又乱、又差，水平又达不到。”

 

散乱差的局面，催生了做大规模的强烈期许，但这种唯大不破的惯性思维也在一定程度上忽视了增长质量和自主核心技术的积累，虽然有技术开发资金不低于年销售额的多少比例的强制规定，但是在实际执行中各家车企都纷纷将规模视为首要目标。

一切过往，皆为序章。此时复盘乃至于点评中国汽车产业政策的“原典”，并非是为了对当时政策制定者进行苛责，也不是翻历史“旧账”，而是为从过往的故事中汲取经验和教训。

 

我们看到，“９４版汽车产业政策”的很多思路还在延续中，比如唯规模论、唯结果论。在中国从汽车大国向汽车强国的质变迈进之中，是否能够将发展的质量、中国自主品牌核心竞争力摆在更为重要的位置？是否能够让产业政策更加遵从客观规律的演变，让市场之手的作用更加充分地发挥？在自主品牌做强做大的“雄关漫道”上，我们保留更多的期待。

 

 

主编点评：

 

 

今天回头来看“94版汽车工业产业政策”尽管有诸多的不足，或先天性的问题，但有一点是明确的，就是确立了汽车产业在国民经济中的地位，从上至下对“支柱产业”概念取得了一致的共识，并落地为推动社会经济发展的基本国策；其次，还明确了开放并鼓励私人拥有汽车，首次开禁，并承认汽车私有合法化，这为汽车体制转型，走向市场化提供了政策保障；再是，用法律法规和条例的方式替代行业管理有了依法可以，明确了发展方向。

 

当然，我们不能简单地脱离历史和时代背景来看待这部“汽车法”，恰恰这是“历史的序章”。但应看到，这对促进和指导刚刚开始起步的以轿车产业为主导的汽车工业具有积极的现实意义。虽然具体钦定了“三大三小”轿车生产企业（也称生产基地），明确了具体的定位和方向，包括后来的“两微”在内，但依然没有摆脱计划经济的思维模式，其实这也不奇怪（历史的惯性），表面看是为了防止产业盲目发展，治理散乱差，实际上是“管控过度”，“唯大不破”，背离初衷，有违市场规律，反而因“市场换技术”对合资过分产生依赖，抑制了汽车自主的发展。

 

现在看来，这是一部针对汽车“饥饿型”的产业政策，但阻止不了一哄而上的局面，由此产生了“汽车诸侯”割据现象，加剧了“家狗”与“野狗”的争斗，为外资车企从中渔利提供了机会。事实上，今天的汽车乱象并没有因汽车产业发展而被遏制，反而变得更加散乱无序更加忧心。为什么？行业没灵魂，市场没文化，企业没方向。

 

----撰文/颜光明

 

 

【未完待续。本文节选自《中国汽车四十年》，上海交通大学出版社，主编：颜光明、钱蕾、王从军。撰稿人武卫强，原《中国青年报》汽车版主编，“汽车一条”总编。本书全文也可关注“禾颜阅车”微信公众号阅读。未经同意不得转载。本文图片均来自网络。下期预告：“轿车文明”惊病大讨论】